Outra linha de ação reside em apostar na busca por novos destinos para bens que exportávamos para os EUA. Embora geralmente difícil, essa busca é indispensável, uma vez que não se pode mais confiar no acesso ao mercado dos EUA.
Não há, porém, disposição de alterar o perfil de nossa pauta de exportação. A ênfase é dada à multiplicação das vendas ao exterior. Mais do que isso, essa é uma das formas pelas quais o presidente Lula quer fazer o país crescer[1]. “É como se eu fosse um mascate. O que você tem para vender? O que você tem para comprar? É assim que eu quero fazer esse país crescer”, disse ele recentemente. Mas essa é uma receita que não nos entregará crescimento sustentado nem nos ajudará a garantir nossa soberania.
Commodities e produtos de baixo valor agregado são a marca de nossa relação comercial com o resto do mundo. Não temos comando sobre os preços que garantem o bom desempenho de nossa balança comercial. Vivemos ao sabor de mercados internacionais – de soja, café, minério de ferro, petróleo etc. Condição que repercute negativamente sobre várias outras dimensões da vida nacional, como saúde, defesa, energia, meio ambiente e economia digital.
Essa vulnerabilidade estrutural permanecerá inalterada se, ao invés de transformarmos nosso horizonte produtivo e nosso tecido industrial, procurarmos tão-somente novos demandantes para o que já produzimos. A mera diversificação de destinos nos aprisionará num modelo primário-exportador – politicamente conservador, economicamente concentrador de renda e ambientalmente predatório.
Há um agravante, e este é o ponto que queremos destacar neste artigo: o governo pretende garantir essa diversificação por meio de acordos de livre comércio com países desenvolvidos. O acordo Mercosul-União Europeia é o exemplo mais bem acabado dessa estratégia e possui, para a presente reflexão, dupla utilidade: (i) ilustrar a postura brasileira frente às grandes tendências internacionais da atualidade; e (ii) servir de parâmetro sobre o que se pode esperar dessa escolha.
Contexto internacional e o acordo Mercosul-União Europeia
Crises múltiplas, superpostas e persistentes – financeira, climática, geopolítica e sanitária – caracterizam a nova realidade global e têm escancarado vulnerabilidades estruturais dos países. Não à toa, a questão nacional volta à baila. No plano econômico, governos apostam em investimentos públicos massivos em setores estratégicos – notadamente nos segmentos ligados à transição energética, transformação digital e ao complexo industrial-militar. Esse novo protagonismo estatal é incompatível com as prescrições do antigo Consenso de Washington, fundado no trinômio desregulamentação, desestatização e liberalização. Essa abordagem foi abandonada há algum tempo nos países desenvolvidos onde se originou, mas parece ter fincado raízes na América Latina, até mesmo no Brasil, país que se mostrava um pouco mais refratário a essa ideologia. Como disse certa vez Millôr Fernandes, as ideologias quando ficam caducas vêm se refugiar na América Latina.
Na China, desnecessário dizer, o controle estratégico sobre fluxos comerciais e de investimentos, e o planejamento econômico estão na base da trajetória de desenvolvimento mais extraordinária desde a Revolução Industrial[2]. As lideranças chinesas nunca se deixaram seduzir pelas falsas promessas do neoliberalismo.
Em face da nova realidade internacional, como reage o Presidente Lula? Em seu discurso de vitória, em 30 de outubro de 2022, o Presidente eleito afirmou que “não nos interessam acordos comerciais que condenem nosso país ao eterno papel de exportador de commodities e matérias-primas.” Em 1º de janeiro de 2023, quando do seu juramento à Constituição, foi ainda mais didático:
O Brasil é grande demais para renunciar a seu potencial produtivo. Não faz sentido importar combustíveis, fertilizantes, plataformas de petróleo, microprocessadores, aeronaves e satélites. Temos capacitação técnica, capitais e mercado em grau suficiente para retomar a industrialização e a oferta de serviços em nível competitivo.
No entanto, as ambiguidades e contradições não tardaram a chegar. A estratégia de comércio exterior adotada não foi nada consistente com esses compromissos. Ainda em janeiro de 2023, Lula expressou seu desejo de “trabalhar de forma muito dura para concretizar esse acordo” (de livre comércio entre Mercosul e União Europeia)[3]. Segundo o mandatário brasileiro, a intenção era concluí-lo até junho de 2023 – contanto que alguns aspectos do acordo concluído em 2019 fossem alterados, basicamente compras públicas, o calendário de desgravação do setor automotivo e a possibilidade de estabelecimento de imposto de exportação para minerais críticos. Sua essência, no entanto, permaneceria intacta: a indústria brasileira foi trocada por acesso limitado ao mercado de bens agrícolas europeus[4].
O governo mobilizou todas as energias para anunciar a conclusão do acordo com a União Europeia na cúpula do Mercosul de dezembro de 2023. Embora não se tenha alcançado esse objetivo naquele momento, a cúpula do Mercosul não foi “desperdiçada”. O fim da presidência pro tempore brasileira foi marcado pelo anúncio da conclusão do acordo de livre comércio com Singapura. Pois bem, ainda que pareça inofensiva, por se tratar de economia de uma cidade-Estado, Singapura é uma importante base de reexportação, além de ser um dos maiores fornecedores globais de plataformas e sondas de exploração de petróleo do mundo – setor liberalizado pelo acordo e que o governo Lula supostamente planeja reerguer no Brasil.
Em dezembro de 2024, houve a conclusão das negociações do Acordo com a UE. Recorde-se, aqui, que esse acordo havia sido fechado em 2019, após 20 anos de negociações. Com o alinhamento ideológico entre os governos Bolsonaro e Macri, na Argentina, criou-se oportunidade única para que os dois principais países do Mercosul fizessem concessões amplas, que jamais teriam sido feitas anteriormente, aos europeus.
Apesar de o governo Lula defender um reequilíbrio de seus termos, o acordo concluído em 2024 não alterou a base do que fora negociado em 2019, como veremos adiante. Some-se a isso, o compromisso do governo em promover, entre outros, acordos de livre comércio com Canadá, EFTA (Associação Europeia de Livre Comércio), recentemente concluído, e Japão, anulando boa parte dos efeitos da Nova Indústria Brasil, política prioritária do governo.
O perfil de nossas trocas com os europeus e a insuficiência das alterações realizadas no acordo
Nossa balança comercial com os europeus é uma espécie de espelho invertido. Em 2024, do total exportado para a UE (US$ 48,3 bilhões), 52% foram de produtos da indústria extrativa (32%) e da agropecuária (20%). Destas, a quase totalidade dos produtos já é isenta de imposto de importação na UE.[5].
A indústria de transformação, por sua vez, reúne os produtos que tiveram alguma agregação de valor. Suas exportações alcançaram US$ 22,4 bilhões, ou 46% do total exportado (US$ 48,3 bilhões). Vão de farelo de soja a aviões da Embraer. Ocorre que o grosso do que exportamos nesse segmento pende mais para farelo de soja e outros produtos que sofrem transformações muito simples, como por exemplo sucos de frutas, carnes frescas e tabaco. Nesse agregado (indústria de transformação), mais de 60% do que exportamos para a UE exibe essa característica. Para que se tenha ideia do grau de importância desses bens em nossa pauta comercial, exportamos para a UE, em valor, cinco vezes mais farelo de soja que produtos da indústria aeronáutica.
Ressalte-se, ainda, que produtos de interesse do setor agrícola brasileiro, como açúcar, carne bovina e etanol, por exemplo, não serão liberalizados pelos europeus. Nestes casos, a UE não abriu mão do comércio administrado por meio de cotas – muitas das quais pequenas ou insuficientes, dado que as exportações brasileiras atuais já atingem ou superam os patamares definidos pelos europeus[6]. Para completar o quadro desfavorável a nós, o governo brasileiro e seus parceiros no Mercosul aceitaram compromissos adicionais no sentido de restringir até mesmo um aumento discreto das exportações desses bens à União Europeia. De acordo com novas cláusulas, negociadas para contornar as resistências da França, o simples aumento das exportações em 10% justificaria investigação com o objetivo de suspender a liberalização comercial concedida ao Mercosul[7].
Por outro lado, 98% de nossas importações oriundas da UE são constituídas de bens manufaturados, especialmente daqueles de média e alta intensidade tecnológica – os quais serão amplamente liberalizados pelo acordo. É aqui onde se praticará o livre-comércio. Justamente onde mais perdemos e eles mais ganham.
Importante frisar, ainda, que a média do imposto de importação do Brasil para bens da indústria da transformação é de 12,5%[8], enquanto a União Europeia aplica tarifa de importação média de 4,1%[9]. Assim, a redução a zero, no caso europeu, constituiria desconto tarifário insuficiente para que produtos brasileiros de maior intensidade tecnológica passassem a ter mais participação no mercado europeu.
Pois bem, caro leitor, é essa a radiografia de nossa relação comercial com os europeus. Terão as alterações obtidas pelo governo Lula o condão de reorientá-la? Uma avaliação cuidadosa mostra que não. Explicamos sucintamente.
As mudanças mais relevantes se concentraram em três áreas: a) certa margem de manobra em compras governamentais; b) algumas exceções à proibição de taxar exportações de minerais críticos; e c) um pequeno alongamento do cronograma de desgravação tarifária no setor automobilístico[10].
Em compras governamentais, o acordo deixará o grosso das nossas licitações totalmente exposto a concorrentes europeus. O governo, é verdade, negociou exceções importantes, como a possibilidade de estabelecer contrapartidas comerciais, a preservação de políticas para pequenas e médias empresas, das compras do SUS e de programas voltados à agricultura familiar. Mas para tudo isso deveremos apresentar justificativa. Hoje nosso raio de manobra é maior – sem contar o fato de que sempre podemos alterar nossa legislação interna com mais facilidade. Em contraste, a postura chinesa chama atenção: mesmo com a força tecnológica de sua indústria e o peso de suas exportações, a China mantém fechado o seu mercado de compras públicas. Nesse campo, aceita apenas cláusulas de transparência, sem conceder acesso a mercado.
No caso dos minerais críticos, que são essenciais para setores como energia e economia digital, o Brasil abriu mão de sua liberdade atual de tributar exportações. Criou-se apenas uma lista reduzida de produtos sujeitos a impostos de exportação, limitados a 25%. Essa concessão enfraquece a margem de manobra para garantir insumos estratégicos e estimular o processamento interno de minerais cruciais para cadeias industriais de ponta.
Quanto ao setor automotivo, a única conquista palpável, embora pouco relevante, foi a dilatação do cronograma de eliminação do imposto de importação. Para veículos eletrificados, a redução a zero será concluída em 18 anos; para veículos a hidrogênio, em 25 anos; e para aqueles movidos a novas tecnologias, em 30 anos. Nos demais casos, prevalece o prazo original de 15 anos. Passados esses períodos, a indústria brasileira ficará virtualmente desprotegida, em competição direta com a europeia, que possui acesso a financiamento mais barato e economias de escala superiores. E para nós não há escape semelhante ao que se conferiu ao setor agrícola europeu. Somente em casos de disparada de importações de veículos é que o Mercosul poderia iniciar processo para suspensão ou recomposição das tarifas, mas por apenas três anos. Nessas condições, por que as montadoras europeias continuariam a produzir no Brasil, espremidas que estão entre americanas e chinesas?
Faz muito sentido, portanto, constatação recente do ministro da Fazenda, Fernando Haddad, em relação ao acordo de livre comércio com os europeus, ao afirmar em evento em Paris (31/03/25) que:
“Quando você olha, do ponto de vista meramente econômico, não salta à vista uma grande vantagem para o Mercosul. Teve lá salvaguardas, mas se você perguntar para qualquer diplomata brasileiro se lá tem uma vantagem econômica explícita que vai efetivamente representar um salto para a neoindustrialização, você não vai encontrar nenhuma cláusula que garanta isso (…). O Mercosul também, se fizer a conta mais mesquinha, vai encontrar uma série de razões para não fazer, para não agregar, para não somar com a Europa[11].
Em abril, Haddad afirmou que “eles (os europeus) podem enxergar o potencial do Mercosul como uma forma de recobrar a competitividade que a indústria europeia perdeu”. Declaração curiosa que sugere a aceitação por parte do governo brasileiro de que é a neoindustrialização da Europa que o acordo favorece, ao mesmo tempo em que solapa a proclamada neoindustrialização do Brasil.
É enorme a distância entre a capacidade produtiva, tecnológica e financeira da Europa e a do Brasil. E se esta é a condição de partida, faz pouco sentido imaginar que o acordo promoverá integração equilibrada entre as duas regiões[12]. Como afirmou importante negociador europeu, na época em que Bolsonaro e Macri fizeram concessões sem precedentes, “we got away with murder on this deal” (esse acordo é tão favorável a nós que caracteriza um assassinato – tradução livre)[13].
Incrivelmente, como já mencionado, o ímpeto liberalizante do governo não para por aí, pois está avançando em uma série de outros acordos de livre comércio com países com densidade industrial e capacidade tecnológica e de financiamento muito superiores às do Brasil. Todos esses acordos, herdados do governo Bolsonaro, têm perfil e consequências semelhantes. Se acrescentarmos a esse cenário os desvios de comércio que deverão ocorrer a partir da política tarifária dos EUA, testemunharemos, muito provavelmente, a transformação de nosso mercado em escoadouro de mercadorias de diferentes países. Segundo o Financial Times, espera-se que o acordo com o Mercosul compense em cerca de 1/3 as perdas da União Europeia com as exportações que deixarão de ocorrer para os EUA[14]. O Brasil corre assim o risco de ter como futuro o retorno ao passado, desempenhando, ainda que com algumas atualizações, o papel de fazenda e mina do mundo.
Livre-comércio não é meio para desenvolvimento
Não há dúvida de que desenvolvimento e comércio estão intimamente relacionados. Mas desenvolvimento e livre comércio, não. A China não se transformou numa potência industrial e tecnológica nos últimos 40 anos porque adotou o livre comércio como estratégia. Com direção estatal e planejamento promoveu uma extraordinária transformação produtiva e tecnológica de sua economia. História que não é apenas chinesa. EUA, Alemanha, Japão, Coreia do Sul, enfim, virtualmente todos os países desenvolvidos relevantes percorreram trajetória semelhante em sua época de ascensão. Transformaram estruturalmente suas economias, e com isso passaram a ocupar lugar de destaque no comércio internacional. O desenvolvimento produtivo e tecnológico foi o que levou a níveis crescentes de participação no comércio internacional, e não o contrário[15]. O comércio exterior foi utilizado apenas como ferramenta, administrado estrategicamente para incentivar a produção local e as exportações.
Além disso, não se pode perder de vista que a independência política de um país anda de mãos dadas com sua independência econômica. Se fixar em tratados a ampla liberalização comercial de sua economia com países desenvolvidos, o Brasil optará pela especialização produtiva que caracteriza sua relação atual com o resto do mundo.. A visão de um país autônomo defendida pelo Presidente Lula não é compatível com a reprodução de um presente essencialmente agrícola e extrativista.
A América Latina é laboratório de acordos do tipo. O desfecho é previsível. México, Chile e Colômbia não nos deixam mentir. Campeões de acordos de livre comércio, os três assinaram há algum tempo acordos com a União Europeia e os Estados Unidos. Resultados: mera montagem, sem desenvolvimento produtivo e inovação (maquila), no caso do México, e dois grandes exportadores de commodities agrícolas e minerais, nos casos de Chile e Colômbia.
Defensores da abertura comercial costumam salientar que acordos desse tipo proporcionam o aumento de investimentos externos diretos (IDE). Embora influxos indiscriminados de IDE não sejam boa métrica de desenvolvimento, como mostram categoricamente os casos do leste asiático, onde o capital nacional liderou o desenvolvimento, nossa rede de acordos comerciais até agora relativamente mais tímida não impediu o Brasil de ser o principal destino de investimento externo direto (IDE) da América Latina.
Por que então o Presidente Lula passou a defender de maneira tão ardente a liberalização comercial da economia brasileira?
Seria o acordo com a União Europeia um tributo aos 25 anos de negociações, com o objetivo de compensar os esforços dos que por tanto tempo participaram desse processo? Seria, como afirmaram alguns negociadores brasileiros, uma estratégia para preservar a unidade do Mercosul, tendo em vista que nos governos dos demais países do bloco, notadamente na Argentina, prevalecem tendências liberalizantes?[16] Seria uma contribuição do Brasil ao multilateralismo, uma forma de “oferecer uma alternativa a um mundo bipolar”[17], como afirmou o Ministro Haddad? Ou gratidão a líderes europeus que acusaram a injusta prisão de Lula? Nenhuma dessas especulações justifica acordo tão gravoso ao país.
Na atual quadra histórica, quando as potências industriais maduras e os principais países emergentes adotam estratégias nacionais de desenvolvimento ambiciosas, buscando níveis crescentes de autonomia e sofisticação tecnológica, o Presidente Lula realiza périplo pelo mundo numa espécie de missão ecumênica em defesa dos benefícios do livre comércio.
Durante visita oficial a Pequim no último mês de maio, Lula afirmou que “nós temos que exportar agronegócio, utilizar o dinheiro que entra no Brasil para investir em educação, para a gente poder ser competitivo com a China na produção de carro elétrico, na produção de baterias, na construção de inteligência artificial. Ninguém vai dar isso de graça para nós brasileiros. O que queremos é o multilateralismo para que a gente possa praticar o livre comércio. O livre comércio. A gente exporta o que a gente quiser, a gente compra o que a gente quiser”[18].
Em termos objetivos, não faz sentido o Brasil adotar o livre comércio como meio para o desenvolvimento do País
O Acordo com a União Europeia, assim como os demais acordos herdados do governo Bolsonaro, enfraquecem ou, na melhor das hipóteses, tornam sem efeito uma das principais políticas de desenvolvimento do governo –a Nova Indústria Brasil. Nenhum estudo de impacto realizado até hoje aponta para outro resultado. O acordo irá acentuar uma das mais graves desindustrializações prematuras do mundo.
Deveríamos conceber uma inserção econômica arrojada e criteriosa, que buscasse administrar fluxos comerciais e de investimentos em função de nossos interesses produtivos e tecnológicos. Também poderíamos deixar claro que nos convém parcerias econômico-comerciais voltadas ao desenvolvimento em sentido amplo, menos centradas em facilitação e liberalização comercial, e mais focadas em parcerias produtivas mutuamente benéficas, capazes de promover adensamento produtivo e autonomia tecnológica.
Temos trunfos evidentes para construir parcerias do tipo: mercado continental, recursos naturais, centros de formação de inteligência, o ecossistema de inovação mais robusto da América Latina, entre outros fatores. E somos o país latino-americano mais disputado pelos principais centros globais de poder, dos EUA, passando pela União Europeia, à China. Em vez de se entregar a um neoliberalismo superado, que façamos uso sistemático de nossa condição estratégica, a fim de que possamos não apenas proclamar nossa soberania, mas garanti-la.
Referências
[1]. Link: https://www.instagram.com/p/DNJgjyoOl_7/?img_index=1&igsh=eHIzbWE2dzliaGNr
[2] Ver, por exemplo, Relatórios do Governo dos EUA sobre o cumprimento dos compromissos assumidos pela China quando da sua entrada na OMC. Em 2022, conforme a USTR, “após 20 anos da acessão à OMC, a China ainda abraça uma abordagem liderada pelo Estado e não baseada no mercado para a economia e o comércio internacional. […] Na verdade, a adoção dessa abordagem aumentou ao invés de diminuir ao longo do tempo […]. Disponível em: https://ustr.gov/sites/default/files/files/Press/Reports/2021USTR%20ReportCongressChinaWTO.pdf
[3] https://valor.globo.com/politica/noticia/2023/01/30/lula-diz-querer-concluir-acordo-mercosul-ue-at-junho-mas-com-mudanas.ghtml
[4] Entedimento já bastante normalizado no debate público europeu. Aqui, uma das formas pelas quais o acordo costuma ser resumido: “What’s it all worth? The deal aims to slash South American tariffs on EU-made cars, machines and industrial products, while allowing the four Mercosur countries in return to sell more agricultural goods into Europe”. Link: https://www.politico.eu/newsletter/brussels-playbook/mercosur-day/
[5] Números extraídos da plataforma de estatísticas de comércio exterior do governo federal. Podem ser encontrados neste link: https://comexstat.mdic.gov.br/pt/comex-vis/3/22
[6] https://www.viomundo.com.br/politica/marcelo-zero-acordo-mercosul-ue-que-ja-e-ruim-torna-se-inaceitavel-com-as-novas-e-draconianas-exigencias-europeias.html
[7] www.ft.com/content/91ed4920-d4e5-4fd5-9525-8d989340f319
[8] Brazil Part A.1 Tariffs and imports: Summary and duty ranges Part A.2 Tariffs and imports by product groups Part B Exports t
[9] WTO – Tariffs and imports: Summary and duty ranges
[10] www.gov.br/planalto/pt-br/acompanhe-o-planalto/noticias/2024/12/governo-federal-divulga-integra-do-acordo-de-parceria-entre-mercosul-e-uniao-europeia
[11] Para Haddad, acordo com UE não é uma grande vantagem para o Mercosul | Metrópoles
[12] Trabalho de 2023 do IPEA, ao revisar os principais estudos de impacto realizados sobre o acordo, aponta ganhos inexpressivos para o Brasil no flanco agrícola e perdas evidentes no setor industrial – sobretudo em máquinas e equipamentos e no setor automotivo, setores intensivos em conhecimento. Mais do que isso, confirma que eventuais ganhos, sempre muito discretos, tenderão a promover, como resultado global, a regressão produtiva do país. Acessível em: www.ipea.gov.br/cartadeconjuntura/wp-content/uploads/2023/07/230704_nota_32.pdf
[13] Batista Jr., Paulo N. Samuel e o acordo com a U.E. In: Carta Capital, 16.11.2023. Disponível em: https://www.cartacapital.com.br/opiniao/samuel-e-o-acordo-com-a-u-e/
[14] www.ft.com/content/91ed4920-d4e5-4fd5-9525-8d989340f319
[15] Trading in Illusions – Foreign Policy
[16] https://oglobo.globo.com/economia/noticia/2025/07/01/mercosul-brasil-admite-reducao-das-tarifas-para-salvar-bloco-mas-teme-prejuizo-a-industria-nacional.ghtml
[17] https://www.metropoles.com/mundo/economia-int/para-haddad-acordo-com-ue-nao-e-uma-grande-vantagem-para-o-mercosul
[18] https://www.gov.br/planalto/pt-br/acompanhe-o-planalto/discursos-e-pronunciamentos/2025/05/discurso-do-presidente-lula-no-encerramento-do-forum-empresarial-brasil-china
